ภาพรวม Regulatory Sandbox ในประเทศไทย

ประเทศไทยถือเป็นหนึ่งในประเทศแรก ๆ ของภูมิภาคอาเซียนที่นำเอาแนวคิดและกลไก Sandbox มาใช้เป็นเครื่องมือทางกฎหมาย โดยเพียงหลังจากการเปิดตัว Regulatory Sandbox ของ Financial Conduct Authority (FCA) ในสหราชอาณาจักรประมาณ 1 ปี ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ได้จัดทำแนวปฏิบัติ เรื่อง แนวทางการเข้าร่วมทดสอบและพัฒนานวัตกรรมที่นำเทคโนโลยีใหม่มาสนับสนุนการให้บริการทางการเงิน หรือ FinTech Sandbox ในเดือนธันวาคม 2559 ซึ่งนับเป็นการใช้กลไก Regulatory Sandbox อย่างเป็นทางการครั้งแรกในประเทศไทย ซึ่ง Sandbox นี้เปิดโอกาสให้มีการทดลองเทคโนโลยีด้านการเงินใหม่ ๆ หลายตัว เช่น การชำระเงินผ่าน QR code การยืนยันตัวบุคคลด้วยลักษณะทางกายภาพ (Biometric) เทคโนโลยีบล็อกเชน และอื่น ๆ ตัวอย่างที่ประสบความสำเร็จอย่างสูงคือ การชำระเงินผ่าน QR code โดย ธปท. ได้ร่วมมือกับธนาคารพาณิชย์รายใหญ่ในประเทศไทย 8 แห่ง พัฒนา “มาตรฐาน Thai QR Code” ซึ่งกลายมาเป็นมาตรฐานกลางที่ถูกนำไปใช้โดยธนาคารไทยทั่วประเทศ และนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมผู้บริโภคอย่างมีนัยสำคัญ ดังจะเห็นได้จากตัวเลขจากสมาคมฟินเทคประเทศไทยที่ระบุว่าจำนวนการชำระเงินผ่านระบบดิจิทัลในประเทศไทยนั้นเพิ่มขึ้นถึงห้าเท่า ในช่วงปี 2560 ถึง 2564 โดยมีการใช้งานเฉลี่ย 312 ครั้งต่อคนต่อปี และมีจุดชำระเงินผ่านระบบ QR code กว่า 7 ล้านจุดทั่วประเทศ

ความสำเร็จของ ธปท. ได้นำไปสู่การจัดตั้ง Regulatory Sandbox อื่น ๆ ในประเทศไทย โดยสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (กลต.) และสำนักงานคณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (คปภ.) ได้ต่างจัดตั้ง Sandbox ของตนขึ้นในช่วงกลางปี 2560 โดยเป็น Sandbox ด้านการลงทุน (Securities Trading Center) และ Sandbox ด้านการประกันภัย (Insurance) ซึ่ง Sandbox กลุ่มนี้ถือเป็น Sandbox แห่งแรก ๆ ในประเทศไทยและมีลักษณะสำคัญคล้ายคลึงกันตรงที่จำกัดกลุ่มอุตสาหกรรมหรือเซคเตอร์เฉพาะ และเป็น Sandbox เกี่ยวกับการเงินการลงทุน ซึ่งเป็นอุตสาหกรรมที่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วและมีผลกระทบสูง นอกจากนี้ Sandbox เหล่านี้ยังถือเป็น Adaptive Sandbox ซึ่งหมายความว่าหน่วยงานกำกับดูแลอาจใช้ผลการทดสอบเทคโนโลยีภายใต้ Sandbox เพื่อปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย กฎ ระเบียบ และกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องให้มีความเหมาะสมยิ่งขึ้นต่อไปในอนาคต

ในปีต่อ ๆ มา หน่วยงานกำกับดูแลจำนวนมากได้แสดงความสนใจในการตั้ง Sandbox ของตนเอง โดยเน้นไปที่การทดสอบกลุ่มเทคโนโลยีที่สำคัญเป็นหลัก เช่น Sandbox เพื่อทดสอบการใช้เทคโนโลยีสัญญาณ 5G ในพื้นที่ทดลองโดยสำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) Sandbox สำหรับการทดสอบอากาศยานไร้คนขับหรือโดรน โดยสำนักงานการบินพลเรือนแห่งประเทศไทย เป็นต้น นอกจากนี้ ยังมีการศึกษาความเป็นไปได้ในการจัดตั้ง Sandbox ด้านอื่น ๆ เพิ่มเติม เช่น FoodTech Sandbox และ HealthTech Sandbox เพื่อตอบโจทย์การพัฒนาเทคโนโลยีที่มีความจำเพาะและมีการใช้นวัตกรรมสูง เช่น อาหารเพื่อสุขภาพ โปรตีนทางเลือก หรือการแพทย์ทางไกล ในส่วนของกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม ได้มีการจัดตั้ง Innovation Sandbox ขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อทำหน้าที่เป็น Sandbox กลางสำหรับทดสอบเทคโนโลยีหรือรูปแบบธุรกิจที่ไม่จำกัดกลุ่มอุตสาหกรรมหรืออาจตกอยู่ภายใต้อุตสาหกรรมหลายประเภท (multi-sector) และได้ทำการพิจารณาโครงการนำร่องภายใต้ Sandbox นี้หลายโครงการ เช่น ยานยนต์ไร้คนขับหรือหุ่นยนต์ส่งของอัตโนมัติ ซึ่งต้องอาศัยความร่วมมือจากหน่วยงานกำกับดูแลต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับการใช้ถนน การใช้งานคลื่นความถี่ การคุ้มครองผู้บริโภค การประกันภัย และการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล อย่างไรก็ตาม ความคืบหน้าของโครงการนำร่องที่เกี่ยวข้องกับหน่วยงานกำกับดูแลหลายแห่งลักษณะนี้ยังคงต้องอาศัยการทำงานต่อเนื่องอีกระยะหนึ่งจากความท้าทายด้านต่าง ๆ เช่น ความพร้อมของทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งในเชิงระบบการทำงาน ความพร้อมและความเชี่ยวชาญของเจ้าหน้าที่และบุคลากร รวมไปถึงการออกแบบรูปแบบการทำงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่เหมาะสม ซึ่งต่างเป็นปัจจัยซึ่งส่งผลกระทบต่อความพยายามในการจัดตั้ง Sandbox กลาง

ประสบการณ์ที่ได้รับจากการดำเนินงานที่ผ่านมาของ Regulatory Sandbox ในประเทศไทยทำให้เกิดข้อค้นพบและคำแนะนำหลายประการ ดังนี้

การเพิ่มขีดความสามารถของหน่วยงานกำกับดูแลในการจัดตั้ง Sandbox

หน่วยงานกำกับดูแลแต่ละแห่งควรศึกษาความเป็นไปได้และความสำคัญของการจัดตั้ง Sandbox ของตนเอง โดยคำนึงถึงความพร้อมและความต้องการของตลาด โดยปัจจุบัน หน่วยงานบางแห่งอาจยังขาดความมั่นใจในอำนาจทางกฎหมายของตน หรืออาจไม่แน่ใจเกี่ยวกับผลกระทบด้านลบที่อาจเกิดขึ้นจากการจัดตั้ง Sandbox ในกรณีเช่นนี้ คำสั่งเชิงนโยบายของรัฐบาล เช่น คำสั่งนายกรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรี อาจจำเป็นเพื่อสนับสนุนให้หน่วยงานกำกับดูแลจัดตั้ง Sandbox ได้อย่างมั่นใจมากยิ่งขึ้น

อย่างไรก็ตาม หน่วยงานกำกับดูแลบางแห่งไม่จำเป็นต้องมี Sandbox เป็นของตัวเอง เนื่องจากการดำเนินงาน Sandbox เองนั้นก็เป็นกลไกที่ต้องอาศัยเวลาและทรัพยากรกำลังคนจำนวนมาก ซึ่งบางครั้งเทคโนโลยีที่ต้องการทดสอบนั้นอาจจะมีการศึกษาผลกระทบและแนวทางกำกับดูแลมาแล้วในรายละเอียดในต่างประเทศ และอาจนำมาปรับใช้ในประเทศไทยได้โดยไม่จำเป็นต้องใช้กลไก Sandbox นอกจากนี้ หน่วยงานกำกับดูแลที่สนใจจัดตั้ง Sandbox นั้นควรจัดให้มีกลไกเรียนรู้แนวปฏิบัติที่ดีจากหน่วยงานที่มีประสบการณ์ เพื่อช่วยสร้างทักษะและความเชี่ยวชาญให้แก่พนักงานและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสำหรับการจัดตั้งและดำเนินงานที่ประสบความสำเร็จและมีประสิทธิภาพ

การสร้างการมีส่วนร่วมอย่างเท่าเทียมกันระหว่างผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง

เนื่องจากการทดสอบภายใต้ Sandbox นั้นมักจะมีการจำกัดจำนวน ผู้เข้าร่วมอาจมีข้อได้เปรียบในการแข่งขันบางประการเหนือกว่าผู้ที่ไม่ได้เข้าร่วม ตัวอย่างเช่น พวกเขาอาจจะสามารถนำผลิตภัณฑ์ออกสู่ตลาดได้เร็วขึ้น ดังนั้น เกณฑ์และกระบวนการคัดเลือกผู้เข้าร่วม Sandbox จะต้องยุติธรรมและโปร่งใส โดย Sandbox ควรเปิดโอกาสให้ผู้สมัครที่มีคุณสมบัติครบถ้วนทุกรายสามารถมีส่วนร่วมได้โดยไม่จัดกัดเกณฑ์เรื่องขนาดหรือเงินทุนบริษัทมากเกินไป นอกจากนี้ อาจพิจารณาสนับสนุนผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม (SME) รวมถึงสตาร์ทอัพ ให้สามารถเข้าร่วม Sandbox ได้เป็นกรณีพิเศษ เพื่อให้สามารถแข่งขันกับบริษัทขนาดใหญ่ได้

ในขณะเดียวกัน บางครั้งการเข้าร่วม Sandbox อาจนำไปสู่การตรวจสอบบริษัทที่เข้าร่วมมากกว่าบริษัททั่ว ๆ ไป ซึ่งความไม่สมดุลนี้อาจส่งผลให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบระหว่างกัน ดังนั้น หน่วยงานกำกับดูแลควรระมัดระวังหลีกเลี่ยงการเลือกปฏิบัติระหว่างผู้เข้าร่วม Sandbox และผู้ที่ไม่ได้เข้าร่วม

การสื่อสารเป้าหมายและความคาดหวังของโครงการ Sandbox ที่ชัดเจน

การสื่อสารที่ชัดเจนเกี่ยวกับเป้าหมายและความคาดหวังของการจัดตั้งและเข้าร่วมโครงการ Sandbox แต่ละโครงการถือหน้าที่ที่สำคัญอย่างยิ่งของหน่วยงานกำกับดูแลต่อผู้เข้าร่วม Sandbox เพื่อให้เกิดความเข้าใจในการทำงานร่วมกันอย่างมีประสิทธิภาพ และลดโอกาสที่ผู้เข้าร่วมกับหน่วยงานกำกับดูแลจะเข้าใจไม่ตรงกัน ไม่ว่าจะเป็นในเรื่องของขอบเขต ระยะเวลา และผลลัพธ์ที่คาดหวัง หน่วยงานกำกับดูแลควรสื่อสารเน้นย้ำให้ชัดเจนแก่ผู้เข้าร่วมว่า Sandbox ไม่ได้เป็นทางลัดหรือวิธีการในการเร่งอนุมัติหรือลดระยะเวลาในการขออนุญาตหรือกระบวนการที่มีอยู่แล้ว โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่มีประเด็นเกี่ยวกับมาตรฐานอุตสาหกรรมหรือมาตรฐานนานาชาติ แต่ Sandbox นั้นเป็นเครื่องมือที่ใช้สำหรับทดสอบและศึกษาผลกระทบและวิธีการกำกับดูแลเทคโนโลยีหรือโมเดลธุรกิจใหม่ ๆ ที่กฎหมายหรือมาตรฐานปัจจุบันยังไม่รองรับ นอกจากนี้ ควรสื่อสารกับผู้สมัครเข้าร่วมโครงการ Sandbox ให้ทราบถึงค่าใช้จ่ายและภาระต่าง ๆ ที่จะเกิดขึ้นภายในกระบวนการ Sandbox ให้ทราบก่อนตัดสินใจเข้าร่วมโครงการ

สรุปแล้ว นับได้ว่าประเทศไทยประสบความสำเร็จในระดับหนึ่งในการนำกลไก Sandbox มาใช้เพื่อสนับสนุนการพัฒนาและการนำนวัตกรรมและเทคโนโลยีใหม่ ๆ มาใช้ในอุตสาหกรรมต่าง ๆ อย่างไรก็ตาม หน่วยงานด้านนโยบายและหน่วยงานกำกับดูแลที่เกี่ยวข้องยังคงเผชิญกับความท้าทายหลายประการ และจำเป็นต้องพัฒนาแนวทางการใช้ Sandbox เพิ่มเติมเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ ไม่ว่าจะเป็นทั้งในแง่การประยุกต์ใช้กลไก Sandbox ในอุตสาหกรรมและเทคโนโลยีด้านอื่น ๆ เพิ่มเติม รวมถึงการรักษากระบวนการที่เปิดกว้างและมีประสิทธิภาพ กลไก Sandbox มีบทบาทสำคัญในการช่วยให้ประเทศปรับตัวเข้ากับเทคโนโลยีใหม่ ๆ ช่วยสร้างความสามารถในการแข่งขัน และสร้างการเติบโตอย่างยั่งยืนให้แก่ประเทศในยุคดิจิทัลนี้

ข้อคิดเห็นและคำแนะนำที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของ Tech for Good Institute

เกี่ยวกับผู้เชียน:

อานนท์ ตานะเศรษฐ เป็นผู้เชี่ยวชาญนโยบายของสำนักงานสภานโยบายการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรมแห่งชาติ (สอวช.) โดยมีความเชี่ยวชาญด้านการพัฒนาระบบนิเวศนวัตกรรมและกฎหมาย กฎ ระเบียบเกี่ยวกับนวัตกรรมและเทคโนโลยี เช่น กฎหมายส่งเสริมการใช้ประโยชน์ผลงานวิจัยและนวัตกรรม หรือ TRIUP Act นอกจากนี้ยังมีประสบการณ์ในการพัฒนานโยบายส่งเสริมธุรกิจสตาร์ทอัพและระบบนิเวศด้านความเป็นผู้ประกอบการในประเทศไทยอีกด้วย